ANALYSE. Le PLF 2017 et l'objectif de maîtrise des dépenses et du déficit budgétaire

Le gouvernement a jugé «réaliste» l’hypothèse d’un déficit de 3% en 2017.

Certes, l’assainissement budgétaire entamé en 2013 a commencé à porter ses fruits. Le déficit a été ramené de 7,2% en 2012 à 4,3% en 2015 et atteindrait 3 % du PIB à fin 2017.

La réduction du déficit public devait se poursuivre, afin de garantir la soutenabilité du fonctionnement des administrations publiques.  

Mais il faut admettre que la prévision du déficit a été difficile à atteindre durant les deux dernières années. Elle ne l’a été que par des renoncements à des dépenses et des reports d’investissement.

L’objectif du déficit de 2017 est réaliste. Les charges de la compensation qui constituaient une des grandes sources des déficits élevés des années précédentes se sont contractées.

Néanmoins, la réalisation de l’objectif reposerait sur l’hypothèse d’une forte relance de la croissance et d’une élasticité accrue des recettes fiscales à l’activité.

Le taux de croissance prévu est de 4,4%.  Si les prévisions météorologiques, la demande externe adressée du Maroc et les cours du pétrole ne se situent pas dans les normes prévues, la réalisation de ce taux dépendra dans une large mesure de la capacité du gouvernement à mettre en œuvre le programme de réformes structurelles (amélioration de la compétitivité de l’économie, promotion de l’investissement privé, soutien à l’entreprise…).

Stabilisation de la dépense publique

Le redressement du déficit du budget dépend aussi du comportement que suivra la dépense publique. Le présent projet de loi de finances reconduit une stabilisation des dépenses de l’État, soit 393,0 milliards contre 383,7 milliards l’année précédente, soit 2,44% de plus. Un taux d’évolution moindre que celui du PIB nominal annuel.

Compte tenu de l’hypothèse d’inflation de 2 % associée au présent projet, le projet de loi de Finances autorise un accroissement réel des dépenses à peine limité à quelques milliards de DH.

Cet objectif est particulièrement louable: les charges de fonctionnement du budget général de l’État sont concernées par cette mise sous contrôle de la dépense.

La rémunération du personnel de l’État représente 106,7 milliards et enregistre une diminution de 0,07%. Mais elle n’en continue pas moins de représenter plus de 58 % des dépenses des ministères: compte tenu de ce poids, le contrôle de la masse salariale demeure toujours un effort indispensable pour la maîtrise des dépenses publiques.

Les charges communesdestinées essentiellement à couvrir les dépenses de compensation des prix des denrées de base et à financer la contribution patronale de l’Etat à la Caisse marocaine des retraites s’élèvent à 36,7 milliards de DH, soit une baisse de 3,65% par rapport à 2016.

Les dépenses d’investissement, estimées quant à elles, à 63,6 milliards, n’augmentent que de 2 milliards de DH. Le gouvernement entend surtout accélérer le rythme d’exécution des projets existants, améliorer l’impact des plans sectoriels, des programmes d’infrastructures et de mise à niveau des villes et du monde rural.

C'est un objectif louable, étant donné le faible retour des investissements publics sur la croissance et l’emploi. Il faudrait s’assurer que l’administration poursuit les efforts engagés en faveur d’une meilleure budgétisation des dépenses, en améliorant la convergence des programmes, la coordination des décisions et le monitoring des programmes.

Si le projet de loi n’a pas choisi la facilité d’augmenter sensiblement les dépenses, il faut souligner que l’essentiel de l’élargissement des dépenses de 2017 sera absorbé par les dépenses d’investissement, contrairement à l’année précédente, où ce sont les charges additionnelles de la dette publique qui ont été à l’origine des augmentations des dépenses publiques.

L’endettement se stabilise, puis va baisser

L’évolution de l’endettement public(rapport entre le montant de la dette publique et le PIB) est le critère d’appréciation décisif de la soutenabilité des finances publiques.

La variation de la dette découle directement du besoin de financement des administrations publiques. Le solde du budget de l’Etat (hors produits des emprunts et hors amortissement de la dette publique à moyen et long termes) serait de 49 milliards de dirhams. Son montant sera en baisse de près de 3 Milliards par rapport à 2016. Du solde budgétaire découle un besoin de financement, qui doit être couvert par les emprunts.

Le besoin de financement de l’État serait sensiblement moins important qu’en 2014, du fait de la baisse des amortissements de titres arrivant à échéance et d’émissions moins importantes de dette.

Les recettes d’emprunt à moyen et long termes s’établissent à 70 MMDH, soit une diminution de 0,7%. Les prévisions des emprunts internes de l’ordre de 47 MMDH sont en augmentation de 4,44%, celles relatives aux emprunts extérieurs sont en diminution de 9,8% et se situent à 23 MMDH.

A l’évidence, le ratio d’endettement public restera stable d’une année sur l’autre, dès lors que la dette évolue à un rythme inférieur à celui du PIB en valeur.

La charge d’amortissement de la dette publique, à moyen et long termes serait de 45,9 milliards de dirhams.  Les dépenses relatives aux intérêts et commissions de la dette publique s’élèveraient à 27,5 milliards, représentant 10% des dépenses du budget général. Elles se situent en diminution de 2,87% par rapport à 2016.

Sur le plan fiscal, un projet qui manque d’ambition

Par ailleurs, si le gouvernement maintient le cap sur les objectifs prévus de dépenses, le niveau de déficit atteint sera donc avant tout lié à l’évolution réelle des recettes.

Le projet de loi de finances entend «préserver» les recettes fiscales. Le montant des recettes ordinaires du budget général s’établit à 217,0 MMDH, soit une augmentation de 4,7%.

Il est attendu que les impôts directs, premier poste des recettes, se situent à 89,4 MMDH en augmentation de 4,54%. Les impôts sur le revenu s’élèveraient à 40,9 MMDH (+ 5,8%), le produit de l’impôt sur les sociétés s’élèverait à 45,6 MMDH, soit une augmentation de 2,94%).

Les impôts connaîtraient une légère augmentation, moins de 5%, se situant dans le cours du PIB nominal. Il ne s’agit donc pas d’augmenter la pression fiscale, mais de ne tenir compte que des effets de la croissance et des mesures déjà prises les années précédentes.

Le projet de loi ne s’inscrit pas dans l’esprit des recommandations des assises de la fiscalité.  Ces assises avaient proposé de renforcer l’équité du système fiscal et d’aménager le régime de certaines dépenses fiscales.

Le projet de loi de finances manque d’ambition; il ne met pas en place des instruments de pilotage des dépenses fiscales et ne cherche pas à rendre le système fiscal plus équitable en plafonnant certaines «niches».

La politique fiscale de 2017 ne semble pas accompagner avec volontarisme les choix des pouvoirs publics.

Les dispositions proposées dans le cadre du projet de loi de finances pour l’année 2017 portent essentiellement sur des mesures de simplifications des procédures fiscales, de clarification de modalités d’imposition ou de traitement des subventions, d’indemnités, de transparence fiscale. 

Certes ces mesures s’inscrivent dans la logique des recommandations des assises, mais les questions fondamentales de l’équité fiscale ou de l’intégration du secteur informel restent encore pendantes.

Seul un ambitieux projet fiscal serait apte à remettre le Maroc sur les rails de la compétitivité et donnerait une cohérence à une assise forte au système dans son ensemble. Il permettrait d’avoir un système fiscal crédible au regard des mutations que notre pays doit accomplir pour renforcer notre capacité économique relative, renforcer notre contrat social, moderniser l'État lui-même.

En son absence, l’incertitude la conjoncture interne et externe ne peut qu’inciter à la plus grande prudence sur la prévision des recettes attendues. Le risque est que le gouvernement soit conduit, dans des circonstances défavorables, à compenser d’éventuelles moins-values des recettes par des économies supplémentaires de la dépense ou par un alourdissement de la pression fiscale.

Chemin de désendettement

Le gouvernement a décidé de jouer la carte de la continuité dans le scénario de la nouvelle loi de finances. Il se donne comme objectif général la reconduction, durant l’année 2017, de la politique budgétaire de l’Etat, en matière de réduction du déficit, de stabilisation de la fiscalité et d’amélioration des dépenses d’investissement.

Pour être en voie de rétablissement, les finances publiques n’en sont pas moins encore fragiles et soumises à des incertitudes. Deux principes, efficacement éprouvés pendant cette législature, doivent être suivis: la maîtrise absolue de la dépense publique; l’inscription des choix budgétaires dans la durée, qui impose un «chemin de désendettement» clairement balisé.

Les questions pendantes

Tenant compte de ces principes, la conduite de la politique budgétaire restera confrontée à des questions pendantes. 

L’Etat peut-il renforcer sa crédibilité, sa force et ses impulsions dans différents domaines de la dépense publique, notamment ceux qui ont un lien avec la formation d’une offre compétitive à long terme, c’est-à-dire dans l’éducation, la formation professionnelle, les infrastructures, les industries et services de l’avenir?

L’Etat parviendra-il à mieux gérer ses priorités, plus particulièrement dans le financement des infrastructures, de l’agriculture, de la défense, des aides aux activités économiques et aux entreprises publiques?